Unzureichende Prüfungen im Förderverfahren, überhöhte Zuwendungen, Unregelmäßigkeiten bei Auftragsvergaben
Gerolstein. Was der rheinland-pfälzische Landesrechnungshof in seinem Jahresbericht 2017 von Seite 97 bis Seite 105 über den Lokschuppen in Gerolstein herausgefunden hat, war größtenteils im August 2012 schon in der Eifel-Zeitung zu lesen. Es geht hierbei um Subventionsbetrug in Millionenhöhe. Hier der Auszug über die Bahnbetriebswerk Gerolstein gemeinnützige GmbH (BwG) und dem Lokschuppen aus dem rheinland-pfälzischen Rechnungshof-Jahresbericht 2017:
Das 1912/1913 errichtete Bahnbetriebswerk in Gerolstein wurde bis zu seiner Stilllegung im Jahr 1994 als Werkstatt, Unterstellplatz für Lokomotiven und als Dieseltankstelle genutzt. Seit 1995 steht die Anlage unter Denkmalschutz. Mitte 2004 erwarben die Stadt Gerolstein und die im gleichen Jahr gegründete Bahnbetriebswerk Gerolstein gemeinnützige GmbH (BwG) zu etwa gleichen Anteilen das Gelände. Letztere führte 2004 bis 2008 verschiedene Baumaßnahmen u.a. am Lokschuppen und dem Betriebsgebäude durch, zu deren Finanzierung teilweise öffentliche Mittel eingesetzt wurden. In den Jahren 2009 und 2010 sanierte die BwG das Werkstattgebäude sowie weitere Teile des Lokschuppens, um diese als Veranstaltungsstätten nutzen zu können. Darüber hinaus beseitigte sie Altlasten und erneuerte die Ver- und Entsorgungsleitungen sowie die Außenanlagen.
Das Ministerium des Innern und für Sport bewilligte für die vorgenannten Maßnahmen dem Landkreis Vulkaneifel aus Mitteln der städtebaulichen Erneuerung Zuwendungen von insgesamt 2.040.000 € zur Anteilsfinanzierung als Höchstbetrag. Dies entsprach 85 % der zuwendungsfähigen Kosten von 2,4 Mio. Euro. Den verbleibenden Anteil von 15 % teilten sich der Landkreis und die Verbandsgemeinde Gerolstein jeweils hälftig mit 180.000 €. Der Landkreis leitete die Zuwendung des Landes auf Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zusammen mit den eigenen Fördermitteln an die BwG weiter.
Ziele der Förderung waren nach einem Schreiben des Ministeriums vom Oktober 2016, „eine strukturschwache Region zu unterstützen, touristische und kulturelle Impulse zu setzen, eine Eventlocation zu schaffen, in einer Krisenzeit Investitionen auszulösen…, ein Denkmal zu sichern und die Grundlage für ein Eisenbahnmuseum zu legen.“ Die Bauarbeiten wurden im September 2010 abgeschlossen und mit Gesamtkosten von mehr als 2,7 Mio. € abgerechnet. Seit der Sanierung dient die vom Ministerium als Gemeinbedarfseinrichtung eingestufte Anlage vorwiegend als „Eventlocation“ für private und kommerzielle Veranstaltungen. Darüber hinaus haben zwei Eisenbahnunternehmen des BwG-Geschäftsführers Büroräume und Reparaturgleise angemietet. Der Rechnungshof hat die Projektdurchführung, die Landesförderung sowie die Ausschreibung und Vergabe von Bauleistungen geprüft.
Wesentliche Prüfungsergebnisse
Ungeeignete Kostenermittlung und fehlende Voraussetzungen für die Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn. Im April und Mai 2009 stellte das Ministerium in Aussicht, das Projekt mit einer Quote von 85 % zu fördern. Den Absichtserklärungen lag eine Ermittlung zugrunde, die Gesamtkosten von weniger als 1,3 Mio. € auswies. Bei der Projektvorstellung erschienen dem Ministerium die „genannten Kosten… vor dem Hintergrund des schlechten baulichen Zustands der Anlage realistisch.“ Die Kostenermittlung enthielt lediglich pauschale, nicht prüfbare Kostenansätze für einzelne Gebäude. Für eine kostenstabile Planung erforderliche Bauzustands- und Altlastenuntersuchungen fehlten und wurden erst zu einem späteren Zeitpunkt nachgeholt.
Außerdem stimmte die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Anfang Mai 2009 im Einvernehmen mit dem Ministerium dem vorzeitigen Vorhabenbeginn zu. Die dafür nach ständiger Förderpraxis im Bereich der städtebaulichen Erneuerung geltenden Voraussetzungen – nämlich die Gefahr schwerer Schäden für die Gemeinde bei einem Hinausschieben des Vorhabenbeginns oder eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit lagen nicht vor.
Auf der Grundlage einer Bestandsuntersuchung vom Juli 2009 legte die BwG wenige Wochen später eine neue Kostenberechnung vor, die Baukosten von 3 Mio. € auswies. Ursachen der Kostensteigerung um 130 % waren offensichtliche, in der ersten Kostenermittlung nicht berücksichtigte Mängel, wie z.B. Schäden an dem seit 15 Jahren leer stehenden Gebäude, unterdimensionierte Versorgungsleitungen und eine Bodenkontamination im Bereich der stillgelegten Dieseltankstelle. Trotz der deutlichen Kostensteigerung entschied die Bewilligungsbehörde, das Vorhaben im Wesentlichen in der von der BwG vorgesehenen Konzeption zu fördern. Damit wurden die Kostenrisiken weitgehend auf das Land verlagert. Das Ministerium hat erklärt, es werde künftig verstärkt darauf achten, dass private Maßnahmenträger, die von kommunalen Gebietskörperschaften gefördert werden sollten, vor der Bewilligungsentscheidung der zuständigen Prüfbehörde Bauzustandsuntersuchungen und Schadensdiagnosen sowie darauf aufbauende Kosten und Wirtschaftlichkeitsberechnungen vorlegen. Von einer Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn werde grundsätzlich abgesehen.
Wirtschaftlichkeitsberechnung zu optimistisch und fehlerhaft
Vier Monate nach Baubeginn legte die BwG dem Landkreis eine Wirtschaftlichkeitsberechnung vor, die einen kostendeckenden Betrieb der Einrichtung auswies. Diese Berechnung war allerdings mit erheblichen Fehlern behaftet. Beispielsweise blieben Aufwendungen für Werbung und Bauunterhalt sowie Erträge aus dem Getränkeverkauf und dem Betrieb eines Biergartens unberücksichtigt. Die Ansätze für die laufenden Verbrauchskosten basierten auf falschen Annahmen. Überdies waren die vorgesehenen vier bis fünf Veranstaltungen pro Jahr nur begrenzt geeignet, die touristische Infrastruktur der Region zu stärken.
Gleichwohl bewertete der Landkreis die Wirtschaftlichkeitsberechnung als plausibel. Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion nahm dies zur Kenntnis, ohne die Unterlagen genauer zu prüfen. Bei einer ordnungsgemäßen Prüfung hätten beide Behörden die darin enthaltenen Unstimmigkeiten und Fehler feststellen und die BwG auffordern müssen, die Wirtschaftlichkeitsberechnung zu überarbeiten. Eine vertiefte Prüfung wäre auch deshalb geboten gewesen, weil Zuwendungsempfänger auch in finanzieller Hinsicht die Gewähr u. a. für eine ordnungsgemäße Unterhaltung der Anlagen bieten müssen. Im Falle einer absehbaren Unwirtschaftlichkeit des Betriebs hätte der Förderantrag zurückgewiesen werden müssen.
Entgegen den Annahmen der Wirtschaftlichkeitsberechnung fielen in den meisten Jahren Fehlbeträge an. Außerdem versäumte es der Landkreis, die an die BwG weitergegebenen Fördermittel des Landes dinglich zu sichern. Anm.d.Red: bedeutet, dass keine notarielle Grundschuld bzw Hypothek als Sicherheit eingetragen wurde.
Das Ministerium hat erklärt, es werde künftig zusammen mit der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion bei vergleichbaren Vorhaben verstärkt darauf achten, dass aussagefähige Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vorgelegt würden. Ferner werde der Landkreis aufgefordert, mit dem privaten Maßnahmenträger zu verhandeln, um eine nachträgliche Grundbuchsicherung zu erreichen. Darüber hinaus werde das Ministerium künftig bei vergleichbaren Vorhaben mit der antragstellenden Gebietskörperschaft Strategien diskutieren mit dem Ziel, Vorkehrungen zu treffen, die im Falle eines Scheitern des Vorhabens zur Minimierung von negativen Folgen für die öffentliche Hand führten.
Zu hohe Förderung
Die Sanierung von privaten denkmalgeschützten Gebäuden wird in der Regel aus dem Programm „Städtebauliche Erneuerung“ mit bis zu 50 % der „berücksichtigungsfähigen Gesamtkosten“ gefördert. Nur bei Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen ist eine volle Berücksichtigung der förderfähigen Ausgaben möglich, soweit diese nicht durch Eigenleistungen, Fremdmittel, sonstige Finanzierungsmittel oder nachhaltig erzielbare Erträge gedeckt werden können. Zu diesen Einrichtungen zählen dem privaten Gewinnstreben entzogene Versorgungseinrichtungen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen und der sozialen, kulturellen oder verwaltungsmäßigen Betreuung von Einwohnern einer Gemeinde dienen. Im vorliegenden Fall bestehen erhebliche Bedenken gegen eine Vollfinanzierung aus öffentlichen Mitteln:
– Das Programm des Lokschuppens besteht vorwiegend aus kommerziell ausgerichteten Musik- und Unterhaltungsveranstaltungen, z. B. Ü-30-Partys. Außerdem werden die Räumlichkeiten für private Zwecke vermietet. Ein Eisenbahnmuseum im Bahnbetriebswerk Gerolstein gab es bis zum Abschluss der örtlichen Erhebungen nicht. Darüber hinaus sprechen auch die Werkstattnutzung und die Vermietung von Büro- und Lagerflächen sowie von Stellplätzen und Reparaturgleisen an zwei private Eisenbahnunternehmen nicht für die Einstufung als Gemeinbedarfseinrichtung.
Zuwendungen dürfen grundsätzlich nur zur Teilfinanzierung des zu erfüllenden Zwecks bewilligt werden. Liegt der zu fördernde Zweck auch im Interesse von Dritten, so soll eine Förderung davon abhängig gemacht werden, dass diese sich angemessen an den zuwendungsfähigen Ausgaben beteiligen. Vor diesem Hintergrund hätte eine sachgerechte Beteiligung privater Dritter an den Investitionskosten geprüft werden müssen, zumal die Nutzung der Infrastruktur des Bahnbetriebswerks (insbesondere Geschäftsräume mit Lokschuppen, Werkstatt, Abstell- und Rangiergleisen sowie der Anschluss an das Streckennetz der Deutschen Bahn) auch im Interesse der beiden Eisenbahnunternehmen des Mehrheitsgesellschafters der BwG lag.
Das Ministerium hat erklärt, nach den entsprechenden Kommentierungen zum Baugesetzbuch und der Verwaltungsvorschrift für die Förderung der städtebaulichen Erneuerung gehörten auch Theater- und Konzertgebäude sowie Museen zu den förderungsfähigen Gemeinbedarfseinrichtungen. Daher erfülle das Vorhaben wesentliche Elemente einer Gemeinbedarfseinrichtung. Aus seiner Sicht würden die eine Gemeinbedarfseinrichtung auszeichnenden Elemente einzelne wirtschaftlich orientierte Teile in ihrer Bedeutung und Wertigkeit deutlich übersteigen. Ferner hat das Ministerium mitgeteilt, private Maßnahmenträger würden künftig aufgefordert offenzulegen, in welcher Art und Weise sowie mit welchen ihrer Unternehmen oder Unternehmensbeteiligungen sie die geförderte Liegenschaft nutzten und mit welchen Erträgen zu rechnen sei, um diese gegebenenfalls bei der Bemessung der Höhe der Förderung berücksichtigen zu können. Offensichtlich fehlerhafte Angaben könnten zu einer Neuberechnung der Förderung führen. Vorab sei zu prüfen, ob der zu fördernde Zweck auch im Interesse von Dritten liege.
Bei dem geprüften Vorhaben erfolge eine Beteiligung der Dritten in Form von Mietzahlungen, die zwischenzeitlich eine angemessene Höhe erreicht hätten. Der Rechnungshof weist darauf hin, dass Mietzahlungen zwar zur Finanzierung des laufenden Betriebs beitragen, jedoch keine finanzielle Beteiligung an den zuwendungsfähigen Investitionskosten darstellen. Ein weitgehend kommerziell, privat oder gewerblich genutzter Lokschuppen ist nach Auffassung des Rechnungshofs nicht als Gemeinbedarfseinrichtung zuwendungsfähig. Im Übrigen konnten die Bedenken des Rechnungshofs gegen den hohen Fördersatz nicht ausgeräumt werden.
In anderen Förderprogrammen des Landes werden für „echte“ Gemeinbedarfseinrichtungen deutlich geringere Fördersätze zugrunde gelegt. So erhalten aus dem Investitionsstock oder als Sportstätten geförderte Maßnahmen in der Regel Zuwendungen von 40 % bis 50 % der zuwendungsfähigen Kosten. Dazu gehören beispielsweise Stadthallen, Dorfgemeinschaftshäuser, Theater, Konzerthallen, Museen, Bibliotheken oder öffentliche Schwimmbäder. Schulen werden mit 60 % bis 70 % gefördert. Der Rechnungshof geht davon aus, dass das Ministerium künftig an die Einstufung einer Maßnahme als Gemeinbedarfseinrichtung strenge Kriterien anlegt und in eigener Verantwortung klärt, ob die hohe Förderung eines privaten Dritten mit dem EU-Beihilferecht im Einklang steht.
Förderfähige Kosten
Der Landkreis hatte bis Mitte 2013 in fünf Mittelabrufen Ausgaben der BwG von mehr als 2,3 Mio. € geltend gemacht. Darin waren nicht zuwendungsfähige Kosten von insgesamt 95.000 € enthalten, wie z. B. Ausgaben für eine Audio/Video-Ausstattung und eine Thekenanlage im ehemaligen Werkstattgebäude. Das Ministerium hat mitgeteilt, die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion werde die zuwendungsfähigen Kosten ermitteln.
Vergaberechtsverstöße
Gemäß Vereinbarung mit dem Landkreis war die BwG verpflichtet, die geltenden vergaberechtlichen Bestimmungen zu beachten. Dieser Verpflichtung kam die Gesellschaft nicht immer nach. So hat der Rechnungshof bei der Prüfung der Auftragsvergaben von 17 Gewerken neben unwirtschaftlichen Verfahrensweisen auch zahlreiche Unregelmäßigkeiten und zum Teil schwere Verstöße gegen das Vergaberecht festgestellt:
Die BwG schränkte den Wettbewerb in unzulässiger Weise ein, da sie fast ausschließlich regionale Firmen zur Angebotsabgabe aufforderte. Insgesamt 46 von 50 Aufträgen wurden an Firmen im Umkreis von Gerolstein vergeben.
– Bei zehn Gewerken mit einer Abrechnungssumme von 790.000 € wurden zusammenhängende Arbeiten, wie z.B. Elektroarbeiten oder Garten- und Landschaftsbau, auf mehrere Ausschreibungen und Aufträge aufgeteilt. Durch eine Zusammenfassung von Leistungen eines Gewerks in einer Ausschreibung sind regelmäßig günstigere Angebotspreise zu erzielen als bei einer Auftragsstückelung.
– Von einem Architekturbüro durchgeführte Vergaben waren meist nur unzulänglich dokumentiert. Dies verstieß ebenso gegen das Vergaberecht wie die in vielen Fällen unterlassene Kennzeichnung der Angebote bei der Submission. – Aufgrund des Auftragsgegenstands, der geschätzten Auftragswerte sowie der räumlichen Nähe zu Luxemburg und Belgien handelte es sich zumindest bei einem Teil der vergebenen Bauleistungen um öffentliche Aufträge mit Binnenmarktrelevanz 10. In diesen Fällen sind Auftraggeber auch bei Vergaben unterhalb der Schwellenwerte verpflichtet, in einem anderen Mitgliedsstaat niedergelassenen Unternehmen Zugang zu angemessenen Informationen über die zu vergebenden Leistungen zu gewähren und ihnen damit die Gelegenheit zu bieten, gegebenenfalls ihr Interesse am Erhalt eines Auftrags zu bekunden. Ob eine Binnenmarktrelevanz vorliegt, muss der Auftraggeber in einer Einzelfallprüfung entscheiden und dokumentieren. Entsprechende Prüfungen waren unterblieben. Einzelne – nicht ordnungsgemäß abgewickelte – Vergabeverfahren sind nachfolgend dargestellt:
– Pflasterarbeiten und die Erstellung von Schmutz- und Regenwasserleitungen sowie von Trinkwasser- und Starkstromanlagen mit einer Abrechnungssumme von 590.000 € wurden in einem Los zusammengefasst und beschränkt ausgeschrieben. Obwohl bei einer Beschränkten Ausschreibung die Eignung der zur Angebotsabgabe aufzufordernden Bieter vorab zu prüfen ist, verfügten nur zwei der sieben Bieter über die notwendigen Fachkundenachweise. Die Zusammenfassung von Arbeiten unterschiedlicher Gewerbezweige in einer Ausschreibung schränkte den Wettbewerb unzulässig ein und verstieß gegen das Gebot der Fachlosvergabe. Darüber hinaus hätte das Angebot des Mindestbietenden nicht gewertet werden dürfen. Es enthielt sechs 0-Cent Positionen, die auf Spekulationspreise hindeuten. Diese betrafen u.a. eine Abwasserhebeanlage mit einem Fassungsvermögen von 10.000 Litern, die der Zweitbietende für mehr als 36.000 € angeboten hatte.
– Bei den Außen- und Innenputzarbeiten fand ein Scheinwettbewerb statt. Die BwG beauftragte eine Firma, bevor andere Bieter ihr Angebot abgaben. Dabei reduzierte sie den Leistungsumfang in unzulässiger Weise von 176.000 € auf 55.000 €. Eine derartige Leistungsänderung hätte eine Aufhebung der Ausschreibung erfordert.
– Bei den Erd-, Mauer- und Betonarbeiten lag das Angebot des Mindestbietenden, der letztlich den Auftrag erhielt, zum Zeitpunkt der Angebotseröffnung nicht vor. Abgesehen davon hätte das Angebot von der Wertung ausgeschlossen werden müssen, da es den ausgeschriebenen Leistungsumfang unzulässig einschränkte.
– Leistungen von vier Gewerken mit einer Abrechnungssumme von 167.000 € wurden ohne Vergleichsangebote vergeben. Auch bei einer Freihändigen Vergabe hätten mindestens drei Bieter zur Angebotsabgabe aufgefordert werden müssen. Das Ministerium hat erklärt, es werde die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion beauftragen, die festgestellten Vergaberechtsverstöße zu prüfen. Danach werde es unter Würdigung der Schwere der Verstöße festlegen, ob und in welcher Höhe gegebenenfalls Kürzungen geboten seien. Eine Auszahlung der noch ausstehenden Zuwendungsrate von 118.000 € werde bis zur weiteren Klärung zurückgestellt. Bei kosten- und fördermittelintensiven Vorhaben privater Maßnahmenträger werde es künftig darauf hinwirken, dass
– kommunalen Gebietskörperschaften im Zuwendungsbescheid Kontroll- und Mitwirkungspflichten gegenüber dem privaten Maßnahmenträger auferlegt würden,
– mit allen Beteiligten ein Gespräch geführt würde, in dem auf maßgebliche Vergaberechtsverstöße, die Rückforderungen nach sich ziehen könnten, hingewiesen werde,
– in den Vorgesprächen eine begrenzte Haftung des Geschäftsführers bei Verstößen gegen Nebenbestimmungen des Zuwendungsbescheids oder Vertragsbedingungen thematisiert werde mit dem Ziel, eine entsprechende Haftungsregelung zu erreichen.
Folgerungen:
Zu den nachfolgenden Forderungen wurden die gebotenen Folgerungen bereits gezogen oder eingeleitet:
Der Rechnungshof hatte gefordert,
a) darauf hinzuwirken, dass vor der Entscheidung über die Bewilligung von Fördermitteln insbesondere bei Baumaßnahmen mit hohem Instandsetzungs- und/oder Modernisierungsbedarf Bauzustandsuntersuchungen sowie darauf aufbauende Risikoanalysen als Grundlage für Planungen und Kostenermittlungen vorgelegt werden,
b) Kosten- und Wirtschaftlichkeitsberechnungen sorgfältig zu prüfen,
c) die restriktiven Vorgaben hinsichtlich der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn zu beachten,
d) darauf hinzuwirken, dass die Zuwendungen des Landes dinglich gesichert werden,
e) an die Einstufung einer Zuwendungsmaßnahme als Gemeinbedarfseinrichtung strenge Maßstäbe anzulegen,
f) bei Zuwendungen an juristische Personen des privaten Rechts – vorab zu prüfen, ob der zu fördernde Zweck auch in deren Interesse liegt und diese an den Kosten der Maßnahmen angemessen zu beteiligen sind, – auf eine Regelung hinzuwirken, nach der Geschäftsführer bei Verstößen gegen Nebenbestimmungen des Zuwendungsbescheids oder Vertragsbedingungen – ggf. begrenzt – haften, – Vorkehrungen zu treffen, dass im Falle des Scheiterns die negativen Folgen für die öffentliche Hand verringert werden,
g) Zuwendungsempfänger auf die für binnenmarktrelevante öffentliche Aufträge geltenden Vergabebestimmungen hinzuweisen,
h) in den Bewilligungsbescheiden eine Kontrollpflicht der Kommunen im Bereich der Vergabeverfahren zu verankern, wenn diese Zuwendungen des Landes an private Dritte weiterleiten,
i) förderrechtliche Konsequenzen aufgrund schwerer Vergaberechtsverstöße zu prüfen und die zuwendungsfähigen Ausgaben neu zu berechnen.
Folgende Forderung ist nicht erledigt:
Der Rechnungshof hat gefordert, über die Ergebnisse der eingeleiteten Maßnahmen: „förderrechtlichen Konsequenzen aufgrund schwerer Vergaberechtsverstöße zu prüfen und die zuwendungsfähigen Ausgaben neu zu berechnen“ – zu berichten.
Anm.d.Red.: Passiert ist nichts!
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