Kommunalbericht 2020 von Rheinland-Pfalz

Haushaltslage der Gemeinden und Gemeindeverbände: Strukturell ungesunde Kommunalfinanzen und pandemisch bedingte Mehrbelastungen

Die Kassen der rheinland-pfälzischen Gemeinden und Gemeindeverbände schlossen 2019 wie in den beiden Vorjahren mit einem Überschuss ab. Dieser fiel jedoch mit 263 Mio. € um 40 % geringer aus als 2018. Erneut wiesen fast 40 % (976) der 2.467 Gemeinden und Gemeindeverbände Defizite aus. „Trotz der jahrelang guten Einnahmen bestehen die strukturellen Probleme der Kommunalfinanzen fort“, so Rechnungshofpräsident Jörg Berres anlässlich der Veröffentlichung des diesjährigen Kommunalberichts.

Das kommunale Haushaltsjahr 2019 lag im Großen und Ganzen noch im Trend der Vorjahre. „Es gab Licht, aber auch einigen Schatten“, fuhr Berres fort. „Positiv ist der Gesamtüberschuss, der pro Einwohner erstmals über dem Durchschnitt der Flächenländer lag (vgl. Grafik 1). Zu würdigen sind auch die Bemühungen einiger Kommunen beim Abbau von Schulden. Allerdings hätten die hohen Einnahmen insgesamt stärkere Rückführungen erlaubt. Sorgen bereitet der unverändert hohe Anteil defizitär wirtschaftender Kommunen. Insgesamt können wir daher nicht von einer gesunden, soliden Finanzlage sprechen.“

Dabei waren die Rahmenbedingungen 2019 noch gut. Steigende Einnahmen waren erneut die maßgebliche Stütze der im Saldo positiven Kassen-lage. Gegenüber dem Vorjahr war ein Einnahmenanstieg um 3,7 % auf 15,7 Mrd. € zu verzeichnen. Getragen war dieser von den laufenden Zuwendungen (+ 436 Mio. €), die insbesondere die Transferzahlungen des Landes enthalten. Die Steuereinahmen legten ebenfalls zu (+ 92 Mio. €), jedoch deutlich weniger als in den Jahren davor.

Bereits vor der Corona-Pandemie und ihrer finanziellen Auswirkungen waren die kommunalen Ausgaben 2019 um 5,0 % (+ 738 Mio. €) auf 15,4 Mrd. € stärker gestiegen als die Einnahmen. Der Anstieg betraf überwiegend den konsumtiven Bereich. Während die Personalausgaben 2019 infolge der Tarif- und Besoldungserhöhungen noch stärker zunahmen als in anderen Jahren (+ 5,5 %), stagnierten die Sozialausgaben weiterhin auf dem Niveau von 2016 (vgl. Grafik 4).

Gleichwohl belasten die Ausgaben für Soziales und Jugend die Kommunen in Rheinland-Pfalz deutlich stärker als jene in anderen Ländern. Die entsprechenden Nettoausgaben je Einwohner lagen in einer Dreijahresbetrachtung (2016 bis 2018) fast im Durchschnitt der Flächenländer. Den Kommunen

standen jedoch zur Finanzierung dieser Ausgaben 10 % weniger Gesamteinnahmen aus Steuern und Nettotransferzahlungen des Landes zur Verfügung (vgl. Grafik 3). Das Ergebnis einer längerfristigen Betrachtung dieser Einnahmen im Ländervergleich kann der Grafik 4 entnommen werden.

„In unserem Kommunalbericht zeigen wir auf, dass die Kommunen die im Ländervergleich relativen Mehrkosten für Soziales und Jugend durch 17 % geringere Ausgaben in Bereichen wie Schule, Kultur, Gesundheit, Sport und der Gestaltung der Umwelt kompensierten“, fasste Präsident Berres die Analyse des Rechnungshofs zusammen.

Von der kommunalen Seite wird seit Jahren eine nicht auskömmliche Finanzierung der vom Land übertragenen Pflichtaufgaben, insbesondere der nur begrenzt beeinflussbaren Sozialausgaben, beklagt. Im Dezember 2020 wird der Verfassungsgerichtshof aufgrund einer Klage von Kommunen dar-über entscheiden, ob Anpassungen im System des kommunalen Finanzausgleichs erforderlich sind.

Aus der Ausgabenstruktur der Kommunen – relativ viel für Soziales, weniger für Schulen etc. – lässt sich allein noch nicht auf die fehlende Auskömmlichkeit der Finanzierung schließen. Die Struktur sagt eher etwas über politische Prioritäten aus. Ob die Finanzmittel „reichen“, kann nur die Analyse der einzelnen Bereiche zeigen. So beziffert der Rechnungshof den Investitions-stau für kommunale Straßen und Brücken nach derzeitigem Stand auf über 2 Mrd. €. Hier zeigt sich eine seit Jahrzehnten zu geringe Investitionstätigkeit, die auch in den Investitionsausgaben der Kernhaushalte zum Ausdruck kommt und von kommunaler Seite ebenfalls beklagt wird (vgl. Grafik 5). Preisbereinigt lagen sie 2017 um rund ein Drittel unter den Ausgaben des Jahres 1991.

Nachdem die kommunale Verschuldung 2017 und 2018 rückläufig gewesen war, erhöhte sie sich 2019 um 48 Mio. €. Der Gesamtbetrag von 12,1 Mrd. € setzte sich aus investiven Schulden von 6,1 Mrd. € (+ 2,7 %) und konsumtiven Schulden aus Liquiditätskrediten von 6,0 Mrd. € (- 1,9 %) zusammen. Die Pro-Kopf-Verschuldung durch Kommunalkredite war mit 2.958 € im Ländervergleich die zweithöchste nach dem Saarland (Grafiken 6 und 7). Rheinland-pfälzische Kommunen mussten damit 128 Mio. € mehr für Zinsen ausgeben als der Durchschnitt der übrigen Flächenländer, Finanzmittel, die für dringende Bedarfe an anderer Stelle nicht zur Verfügung stehen (vgl. Grafik 8).

Der Grad der Verschuldung zeigt damit die Notwendigkeit verstärkter Konsolidierungsanstrengungen. Konsumtive Schulden schaffen – im Unterschied zu den Krediten für Investitionen – keine Werte, sondern belasten künftige Generationen. Zinssteigerungen, die in der näheren Zukunft unwahrscheinlich sind, aber nicht dauerhaft ausgeschlossen werden können, hätten noch deutlichere Mehrbelastungen zur Folge. Würden die Liquiditäts-kredite wie in den konjunkturell guten Jahren 2017 bis 2019 getilgt werden, wären rechnerisch 32 Jahre nötig, um den Schuldenberg abzutragen. „Vor diesem Hintergrund sollten Land und hochverschuldete Kommunen Konsolidierungsvereinbarungen anstreben, um diesen Kommunen noch Gestaltungsmöglichkeiten für die Zukunft zu eröffnen“, kommentierte Präsident Berres.

Die Finanzlage der Kommunen wird aktuell durch die Auswirkungen der Corona-Pandemie weiter angespannt. Darauf deuten Kennzahlen für das erste Halbjahr 2020 hin. Bund und Land unternehmen derzeit Anstrengungen, um die Folgen auch für die Kommunen abzumildern, z. B. bei der Gewerbesteuer. Ferner garantiert der Stabilisierungsmechanismus im Finanzausgleich den Kommunen in der Krise noch steigende Finanzmittel. Dennoch werden Einnahmenrückgänge die Kommunalhaushalte zusätzlich belasten. Für das erste Halbjahr 2020 waren neben einem zu kompensierenden Rückgang bei der Gewerbesteuer um 179 Mio. € auch bei Gebühren Ausfälle um 50 Mio. € gegenüber dem Vergleichshalbjahr 2019 festzustellen.

Gleichzeitig führt die Pandemie zu Mehrausgaben. Zu den konjunkturbedingt höheren Sozialausgaben kommt zusätzlicher Mittelbedarf im Bereich der Schulen (u. a. Digitalisierung) und in der Ordnungs- und Gesundheitsverwaltung. Auch dies schlägt sich bereits in den Zahlen für das erste Halbjahr 2020 nieder: Die laufenden Sachausgaben übertrafen den Vorjahreswert um 103 Mio. €, die Personalausgaben fielen um 83 Mio. € und die Sozialausgaben um 50 Mio. € höher aus.

In den aktuellen Debatten um die finanziellen Auswirkungen der Pandemie sind gezielte Ausgaben und Investitionen zur Überwindung der Krise angezeigt. Gleichzeitig sind die Kommunen jedoch gehalten, Einsparmöglichkeiten konsequent zu nutzen und vorhandene Einnahmemöglichkeiten ausschöpfen.

Die Mehrzahl der Kommunen in Rheinland-Pfalz war auf die Krise unter anderem durch die seit Jahren zu geringen Realsteuerhebesätze schlechter vorbereitet als die Kommunen in anderen Ländern. Der Rechnungshof hat

wiederholt auf mögliche Mehreinnahmen bei den Realsteuern (insbesondere Grundsteuer B und Gewerbesteuer) hingewiesen. Rheinland-pfälzische Kommunen verfügten 2019 über fast 15 % oder 434 Mio. € netto weniger Einnahmen aus Realsteuern als andere Flächenländer. Auch wenn diese Lücke kaum geschlossen werden kann, wäre eine Anhebung auf den Durchschnitt der Flächenländer rechnerisch mit Mehreinnahmen von 178 Mio. € verbunden. Mit einer angemessenen Einbindung der Bürgerinnen und Bürger in die Finanzierung zunehmender öffentlicher Leistungen könnten in vielen Kommunen die Defizite weiter verringert oder ausgeglichen werden. Den Haushalt auszugleichen bzw. die Defizite zumindest so gering wie möglich zu halten, sei zudem eine gesetzliche Verpflichtung, die von der Kommunalaufsicht zu überwachen ist. „Steuererhöhungen sind auch für den Rechnungshof die Ultima Ratio. Daher sollten auch in einer Krise Einsparmöglichkeiten konsequent genutzt und über die Prioritäten von Ausgaben neu befunden werden“, erläuterte Präsident Berres.

Konsolidierungsmöglichkeiten zeigt der Rechnungshof regelmäßig in seinen Prüfungen und Kommunalberichten auf. Auch der nun vorgelegte Kommunalbericht 2020 liefert anschauliche Beispiele für vermeidbare Ausgaben und unwirtschaftliches Handeln. Konkret enthält er neben der Analyse der kommunalen Haushaltslage Beiträge zu den Themen:

 Leistungsentgelte mit wenig Leistungsbezug für Tarifbeschäftigte der Kommunen

 Rechtswidrige Zulagen für vorzeitigen Ruhestand und Treue zum Arbeitgeber

 Das „Konversionsprojekt“ eines überschuldeten Landkreises als Luftschloss

 Verzichtbare und unwirtschaftliche Rechtsberatung und Prozessvertretung einer Stadtchefin durch eine Wirtschaftskanzlei

 Die „Baustellen“ des Erhaltungsmanagements von Gemeindestraßen-netzen

 Gut gemeinter, aber schlecht gemachter Klimaschutz mit geothermischen Anlagen in kommunalen Liegenschaften

Im Folgenden finden Sie kurze Zusammenfassungen dieser Beiträge.

Leistungsentgelte nach § 18 TVöD – selten leistungsbezogen (Kommunalbericht 2020 – Nr. 2)

Ähnlich wie Bonuszahlungen in der Privatwirtschaft sollen in Kommunalverwaltungen leistungsorientierte Entgelte die Motivation des Einzelnen und dadurch auch den Erfolg der jeweiligen Organisation fördern. Eine Querschnittsprüfung bei über 130 Kommunalverwaltungen hat allerdings gezeigt, dass mehr als zehn Jahre nach Einführung der Leistungsentgelte die von den Tarifvertragsparteien verfolgten Ziele vielfach noch nicht erreicht sind.

Zwischen 2015 und 2019 summierten sich die ausgezahlten Leistungsentgelte auf 15 bis 18 Mio. € jährlich. 91 % der Beschäftigten kamen in ihren Genuss, im Durchschnitt erhielten sie 613 €. Nur knapp ein Drittel der Kommunen verfügte über Dienstvereinbarungen, nach denen das Budget vollständig nach Leistungskriterien zu verteilen war.

Die Hälfte der Kommunen hat die Entgelte tarif- und damit gesetzwidrig ganz oder teilweise leistungsunabhängig ausgezahlt, sprich: mit der „Gieß-kanne“ verteilt. 42% verzichteten dabei auf jegliche Leistungsdifferenzierung. Daraus resultierten allein 2019 bei 67 Gemeinden und Gemeindeverbänden Überzahlungen von zusammen 5,4 Mio. €.

Auch Kommunen, die Mitarbeiterleistungen systematisch bewerteten, wichen häufig vom Tarifvertrag ab. Zum Teil genügten unterdurchschnittliche Leistungen, um Leistungsentgelte zu erhalten. Die Ziele in den Zielvereinbarungen – wie etwa „Termintreue und Pünktlichkeit“ – waren häufig eher anspruchslos und ohne Leistungsbezug. Manche Kommunen honorierten den bloßen Fortbestand des Beschäftigungsverhältnisses.

Die Kommunen begründeten ihr Handeln u. a. mit einem hohen Aufwand und der Ablehnung durch die Belegschaft, wenn nur ein Teil von ihr die Zahlungen erhielte.

Im Zuge der Tarifeinigung vom 25. Oktober 2020 wurde die seit 2007 praktizierte pauschale oder undifferenzierte Verteilung des „Leistungsentgelts“ nachträglich für mit dem Tarifvertrag vereinbar erklärt. Die zahlreichen Verstöße wurden damit rückwirkend „legitimiert“. Dies bedeutet indessen nicht, dass ihre Fortführung in der Zukunft empfehlenswert wäre.

„Aktion Abendsonne“ – rechtswidrige außertarifliche Zulagen (Kommunalbericht 2020 – Nr. 3)

Eine kreisfreie Stadt zahlte einem Teil ihrer Beschäftigten seit vielen Jahren außertarifliche Zulagen, wenn sie sich verpflichteten, vorzeitig in den Ruhestand zu gehen. Für die intern „Aktion Abendsonne“ genannte Maßnahme wendete die Stadt zuletzt überschlägig 40.000 € jährlich auf.

Ursprünglich sollten die Zahlungen durch vorzeitiges Ausscheiden älterer Mitarbeiter Beschäftigungsmöglichkeiten für Jüngere eröffnen. Trotz verbesserter Arbeitsmarktlage gewährte die Stadt die Zulagen weiter, um dadurch langjährige Treue und besondere Leistungen zu würdigen.

Das Abweichen von der Tarifbindung durch Zahlung über- und außertariflicher Zulagen ist den Kommunen nur in Ausnahmefällen gestattet. Das erfordert Situationen, die bei anderen Kommunen nicht vorliegen. Die vormals angespannte Arbeitsmarktlage und die Motivations- und Belohnungserwägungen waren offensichtlich nicht stadtspezifisch. Im Übrigen kennt das Tarifrecht seit 2007 das Leistungsentgelt (s. o., S. 5). Damit besteht kein Raum, solche Leistungen außertariflich zu honorieren.

Die jahrelange rechtswidrige Praxis stand auch nicht mit der Haushaltslage der Stadt in Einklang, die 1992 zum letzten Mal ihren Haushalt ausgeglichen hatte. Nach der Prüfung durch den Rechnungshof hat sie zugesagt, die Zahlungen nicht mehr zu gewähren.

Umbau eines ehemaligen Wohnheims zu einem mit einer Asylbewerberunterkunft kombinierten Hotel garni – gescheitertes „Konversions-projekt“ eines überschuldeten Landkreises (Kommunalbericht 2020 – Nr. 4)

Ein Landkreis mit hoch defizitärer Haushaltslage erwarb 2016 in einer kleinen Ortsgemeinde ein ehemaliges Wohnheim, das nach einem Umbau als Asylbewerberunterkunft und für touristische Zwecke genutzt werden sollte.

Den Gremien des Landkreises fehlten maßgebliche Informationen für eine sachgerechte Entscheidung über den Erwerb und Umbau. Die in Aussicht gestellten Kosten von 1,0 Mio. € waren viel zu gering. Erhebliche Substanz-mängel wurden zunächst nicht erkannt, weil die erforderlichen Untersuchungen nicht durchgeführt worden waren. Die Planungs- und Baukosten erhöhten sich in der Folge auf mindestens 2,5 Mio. €.

Gleichzeitig waren die mit dem Hotelbetrieb erwarteten Pachteinnahmen viel zu hoch angesetzt, da die prognostizierte Bettenauslastung auf unrealistischen Einschätzungen beruhte. Doch selbst die erwarteten Einnahmen hätten nicht annähernd zur Amortisation der Baukosten geführt.

Mitte 2020 – ein Jahr nach Fertigstellung – stand das Gebäude immer noch leer, die Verpachtung als Hotel wurde nicht realisiert. Auch wenn für das Objekt Mieter gewonnen werden können und die erwarteten Mieteinnahmen fließen, wird der Umbau dadurch nie rentabel werden.

Rechtsberatung und Prozessvertretung von Kommunen durch Anwalt oder Rechtsamt? – wirtschaftliche Wahl geboten! (Kommunalbericht 2020 – Nr. 5)

Wenn Landkreise, kreisfreie und große kreisangehörige Städte Rechtsberatung benötigen, können sie dafür auf ihre mit Volljuristen besetzten Rechts-ämter zurückgreifen. Für den Einkauf zusätzlichen, externen Sachverstands bedarf es besonderer Gründe.

Anlässlich eines Rechtsstreits mit einem Mitglied des Stadtrats nahm eine Oberbürgermeisterin eine Rechtsanwaltskanzlei in Anspruch. Die damit verbundenen Kosten von 10.300 € waren vermeidbar, da die Leiterin des Rechtsamts zur Vertretung befugt und fachlich in der Lage gewesen wäre. Dies zeigte sich nicht zuletzt daran, dass sie den Rechtsstreit ausgiebig begleitete und sogar Schriftsätze des mandatierten Rechtsanwalts korrigierte.

In Anbetracht der offensichtlichen Unwirtschaftlichkeit der Beauftragung der Kanzlei hat der Rechnungshof die Stadt aufgefordert, Schadensersatzansprüche gegen die Oberbürgermeisterin zu prüfen.

Gemeindestraßennetze – effektiveres Erhaltungsmanagement und Stärkung der Bauherrenkompetenz erforderlich (Kommunalbericht 2020 – Nr. 6)

Der Rechnungshof hat mittels einer umfangreichen Befragung untersucht, wie die Kommunen die Erhaltung ihrer Straßennetze managen. Dabei wurden erhebliche Defizite deutlich.

Den meisten befragten Kommunen fehlten wesentliche Grundlagen für ein ordnungsgemäßes Erhaltungsmanagement und eine sachgerechte Investitionsplanung. Beispielsweise hatte eine große Mehrheit (82 %) keine aktuelle Zustandserfassung und -bewertung ihrer Straßennetze durchgeführt, etwa die Hälfte konnte keine Angaben zu Art und Länge der durchgeführten Er-haltungsmaßnahmen machen und fast zwei Drittel hatten sich mit Gefahren, die von Starkregen und anderen extremen Wetterereignissen für ihre Straßen ausgehen, nicht auseinandergesetzt.

Soweit Gemeinden die Notwendigkeit von Erhaltungsmaßnahmen erkannt und hierfür Finanzmittel eingeplant hatten, gelang es nur wenigen, diese plangemäß einzusetzen. Der drohenden Entstehung oder Ausweitung von Schäden konnte daher vielfach nicht rechtzeitig vorgebeugt werden.

Das unzureichende Erhaltungsmanagement trug dazu bei, dass das Straßeninfrastrukturvermögen der befragten Gemeinden Ende 2015 einen Wertverlust von 20 % gegenüber den Werten der Eröffnungsbilanzen aufwies. Für dringend erforderliche Erhaltungsmaßnahmen hat der Rechnungshof einen Nachholbedarf von 170.000 € je Netz-km errechnet. Allein für die kreisfreien Städte und die verbandsfreien Gemeinden ergibt sich daraus ein hochgerechneter Bedarf von 1,1 Mrd. €.

Die Daueraufgabe der systematischen Straßenerhaltungsplanung erfordert ausreichende fachliche Kompetenz in den Kommunalverwaltungen. Vielerorts war diese nicht vorhanden. Ihrer Bauherrenverantwortung können die Kommunen so kaum gerecht werden. Fehlentscheidungen mit hohen Kosten sind unter diesen Umständen kaum zu vermeiden.

Geothermische Anlagen in kommunalen Liegenschaften – Klima-schutz gut gemeint, aber nicht gut gemacht (Kommunalbericht 2020 – Nr. 7)

Das am 1. Januar 2009 in Kraft getretene Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz begründete die Pflicht, den Wärme- und Kälteenergiebedarf von öffentlichen Gebäuden anteilig aus erneuerbaren Energien zu decken. Dazu zählt u. a. die Geothermie.

Nach einer Erhebung des Rechnungshofs wurden zwischen 1996 und 2017 4,7 Mio. € in 42 geothermische Anlagen in kommunalen Liegenschaften investiert. Mit den Anlagen werden beispielsweise Dienstgebäude, Kitas und

Schulen beheizt. Für nicht einmal jede dritte Anlage gab es die gesetzlich vorgeschriebene Wirtschaftlichkeitsuntersuchung.

Für 20 Anlagen, die seit Inkrafttreten des Erneuerbare Energien-Wärmegesetzes installiert wurden, war mangels Messvorrichtungen nicht nachweisbar, ob sie den gesetzlichen Vorgaben eines wirtschaftlichen Betriebs und zur Reduzierung des CO2-Ausstoßes genügten.

Auf den folgenden Seiten finden Sie ausgewählte Grafiken zu wichtigen Kennzahlen für die Haushaltslage der Gemeinden und Gemeindeverbände.

Kommunalbericht 2020

 

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